E alla fine arriva SUE (1). La revisione interoperabile degli sportelli unici dell’edilizia in un contesto normativo poco chiaro

“E alla fine arriva SUE” non è il sequel di una commedia romantica ma uno degli atti finali del PNRR digitale che, in un quadro normativo non perfettamente delineato, aspira a revisionare il funzionamento tecnologico degli sportelli unici per l’edilizia, i SUE, appunto.

L’archivista digitale intende dedicare tre approfondimenti alla questione:

1. il quadro normativo e i punti di contatto con la nuova interoperabilità degli sportelli SUAP;
2. uno sguardo alle specifiche di interoperabilità;
3. cosa devono o possono fare i comuni e gli attori SUE.

Di seguito, quindi, il primo episodio della trilogia SUE.

Il SUE nella normativa

Lo sportello unico dell’edilizia (SUE) è istituito, come ufficio comunale, con il dpr 380/2001 (art. 5) e “costituisce l‘unico punto di accesso per il privato interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e l’intervento edilizio oggetto dello stesso, che fornisce una risposta tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte […]”. Dal punto di vista del ruolo ricoperto nei processi in cui interviene, il SUE è del tutto analogo allo sportello unico per le attività produttive (SUAP), il cui funzionamento tecnologico è anch’esso oggetto di un recente intervento di revisione in chiave interoperabile.

Anche per motivi cronologici, nel dpr 380/2001, non ci sono indicazioni dirette e specifiche riguardo la modalità di trasmissione di documenti e informazioni fra le amministrazioni coinvolte nei procedimenti SUE. Ancora all’art. 5 (comma 4-bis), in una evidente aggiunta successiva, c’è solo un generico riferimento alla presentazione telematica di istanze e comunicazioni e allo scambio telematico di documentazione con le amministrazioni coinvolte nel procedimento. Tuttavia la definizione delle modalità telematiche di dettaglio è rimandata a successivi atti da adottare ai sensi di ulteriori norme, una delle quali rimanda al portale “Impresa in un giorno”. Non un percorso facile da seguire.

Diverso è invece il caso del SUAP, regolamentato nel suo funzionamento anche tecnologico dal dpr 160/2010. Questo contiene, già dalla sua prima pubblicazione, un allegato tecnico, che, detta le regole generali per la comunicazione telematica, individua gli attori del processo e suddivide fra questi le funzioni necessarie al suo completamento. Fra gli attori istituzionali è presente anche Unioncamere, che entra a pieno titolo sia nei procedimenti SUAP (in quanto titolare del Registro delle Imprese) sia nella loro gestione tecnologica, come provider del portale camerale “Impresa in un giorno”^[1]Il portale camerale “Impresa in un giorno” è utilizzabile gratuitamente, come strumento di front-office e di back-office SUAP, dai comuni che non intendono dotarsi di componenti … Continue reading), espressamente individuato dalla normativa come strumento a disposizione degli sportelli SUAP. Proprio l’allegato tecnico del dpr 160/2010 è stato oggetto di profonda revisione nel 2021 e, nel 2023, sono state approvate e pubblicate le conseguenti specifiche tecniche di dettaglio per la comunicazione interoperabile.

Una cornice tecnologica poco definita

Se, nel caso del SUAP, il percorso di avvicinamento all’ora X del prossimo 26 febbraio 2026 (inizio della trasmissione di documenti esclusivamente in interoperabilità) parte da lontano, per il SUE non sembrano esistere nemmeno atti formali di approvazione delle specifiche tecniche. A differenza del SUAP, quindi, la rivoluzione tecnologica che attende il SUE non ha una cornice normativa esatta, tanto che io non ho ancora compreso se l’adeguamento al modello interoperabile sia obbligatorio o meno, e a partire da quando.

Il funzionamento amministrativo di dettaglio dei SUE, verrebbe da dire, è regolamentato a livello regionale tramite le leggi che trattano la questione dell’edilizia e della gestione del territorio in genere^[2]In Piemonte, la legge regionale 56/1977. In Emilia-Romagna le leggi regionali 23/2004 e 15/2013 (di semplificazione). e, spesso e volentieri, la normativa regionale che si occupa di edilizia privata impone l’uso di strumenti telematici^[3]In Piemonte, l’articolo 49 della legge regionale 56/1977, in una evidente modifica successiva (legge regionale 26/2015); in Emilia-Romagna l’art. 3 della legge regionale 15/2013, come … Continue reading. In alcuni casi, le stesse regioni li mettono a disposizione, almeno nella componente di front office^[4]E’ il caso del MUDE in Piemonte e di Accesso Unitario in Emilia-Romagna. per i professionisti abilitati.

L’attuale iniziativa di standardizzazione della trasmissione di dati e documenti nei processi SUE tramite la definizione di specifiche di interoperabilità, si inserisce nel percorso di “Digitalizzazione delle Procedure (SUAP & SUE)” finanziato dal PNRR (per 324 milioni di euro!) nell’ambito del Sub-Investimento 2.2.3 della Missione 1, Componente 1, “con l’obiettivo di consentire la piena interoperabilità dei sistemi coinvolti nei procedimenti edilizi”. Del progetto PNRR è soggetto attuatore il Dipartimento per la Funzione Pubblica (DFP).

Nell’inverno 2025, le specifiche tecniche sono state sottoposte a consultazione pubblica (su partecipa.gov.it). Esiste un corposo e ben impaginato report finale della consultazione. Tuttavia, le specifiche tecniche di interoperabilità dei sistemi SUE (v. 1.1 del 31 gennaio 2025) sottoposte al pubblico sono le stesse, uguali immutate, referenziate nell’avviso PNRR e, report finale a parte, non sembrano esistere atti ufficiali di loro approvazione e pubblicazione.

Le specifiche, evidentemente, sembrano nascere e affermarsi solo all’interno dell’intervento PNRR, fatto che, a un non esperto di diritto, sembrerebbe deporre a favore di una adesione volontaria al nuovo sistema interoperabile dei SUE. Certamente, però, se qualcuno aderisce e qualcun altro no, la Babele è assicurata.

Nonostante lo scarso nitore normativo, è utile approfondire la portata delle Specifiche tecniche di interoperabilità dei sistemi SUE nell’ambito del Sub-investimento 2.2.3 del PNRR^[5]Delle specifiche tecniche è disponibile anche una versione più snella, nella quale le specifiche OpenAPI sono inserite come collegamento e non come testo in linea., prodotte da AgID, e degli avvisi PNRR destinati a comuni, forme associative di comuni, province autonome e regioni.

Il Sistema informatico degli Sportelli Unici e i punti di contatto con il SUAP interoperabile

L’impostazione della revisione interoperabile della comunicazione fra i soggetti coinvolti nei procedimenti SUE ricalca quella del mondo SUAP (Sportello Unico per le Attività Produttive): stessa architettura del sistema, stessi ruoli per gli attori coinvolti, stesso modello di dati (con minime modifiche di “generalizzazione”), condivisione del Catalogo SSU come nodo centrale di deposito e smistamento di metadati e centro di tracciamento di tutti i procedimenti attivi e conclusi.

Per comprendere il comportamento atteso del SUE interoperabile è, dunque, utile conoscere il funzionamento del SSU (Sistema informatico degli sportelli Unici) per la parte SUAP, visto che, come detto, il SUE interoperabile condivide con questo l’impostazione architetturale, il modello di dati e alcune componenti tecnologiche.

Rimando allora ad altre fonti, quali:

• i post sull’argomento SUAP interoperabile sul blog;
• tre playlist di pillole video realizzate da AgID e pubblicate su YouTube: una, due, tre;
• i webinar realizzati da ANCI e Dipartimento per la trasformazione digitale con la partecipazione del Dipartimento della funzione pubblica, Unioncamere e Invitalia (sono tanti – per esempio, questo – e si recuperano tramite un motore di ricerca);
• corsi (a pagamento) realizzati da agenzie formative^[6]E’ poco elegante autopromuoversi, ma io stesso ne ho realizzato uno, ancora disponibile, che mi ha dato una certa soddisfazione, anche perché realizzato poco dopo la pubblicazione delle … Continue reading.

Per pigri, impazienti e amanti di sintesi e immagini animate, ho preparato un breve video che sintetizza gli scambi che avvengono .

Se si ha chiaro il funzionamento del SUAP interoperabile, ci si può concentrare sui punti che, nell’incontro fra SUE e SSU, presentano differenze. Fra l’altro, questo è anche l’approccio delle specifiche tecniche stesse, che fanno costante riferimento al funzionamento del SSU per il “contesto” SUAP.

La comunicazione interoperabile

Nel mondo SUE gli scambi informativi fra gli attori coinvolti (nel video, le frecce arancioni) finora sono stati e sono realizzati arrabattandosi come si riesce: fra uso di PEC più o meno intermediata dal protocollo informatico, apertura dei portali a uffici e soggetti esterni coinvolti, messa a disposizione di documentazione in aree condivise ecc.

Con la revisione del SUE queste avverranno, invece, tassativamente tramite interoperabilità, vale a dire tramite canali di comunicazione costruiti ad hoc sulla base di regole predefinite e intermediati dalla PDND (Piattaforma Digitale Nazionale Dati). Agli estremi di ogni canale di comunicazione ci sono i software (gestionali) che i soggetti coinvolti usano per condurre la loro parte di procedimento. Non solo: tramite questi canali non viaggiano solo i documenti tradizionalmente intesi, ma ad ogni interazione si scambiano anche dati strutturati (chiamiamoli pure metadati) secondo schemi precisi che sono appunto quelli definiti nelle specifiche di interoperabilità. Questi consentono di veicolare informazioni di contesto quali il riferimento univoco al procedimento in cui la comunicazione si inserisce, il suo stato di avanzamento, il tipo di richiesta (o risposta) che si sta trasmettendo ecc.

Per esempio, quando lo sportello unico convoca una conferenza di servizi sincrona, insieme alla lettera tradizionalmente intesa con i tutti i riferimenti di legge, le indicazioni per fornire le risposte, i promemoria sulle modalità per gestire inerzie, ritardi e dissensi, indicazioni e raccomandazioni a piacere sul procedimento ecc., sul canale interoperabile viaggiano anche, in formato JSON, informazioni immediatamente interpretabili dal sistema ricevente, anche su data e ora della conferenza di servizi. In questo modo, il gestionale di chi riceve la convocazione è in grado di capire immediatamente di cosa si tratta, di evidenziare il tipo di richiesta all’operatore, di fare operazioni di gestione documentale (registrazione di protocollo, fascicolazione ecc.) e anche, perché no, anche già inserire in agenda l’appuntamento a uso di chi dovrà partecipare alla conferenza di servizi.

Infine, a ogni scambio di documenti e informazioni fra gli attori SUE, corrisponde anche l’aggiornamento dello stato del procedimento nel “Catalogo SSU”, il cervellone del Sistema informatico degli Sportelli Unici.

Il superamento della PEC

Quando si parla di comunicazione interoperabile, quindi, si intende questo. Spesso, come in questo caso, “comunicazione interoperabile” fa il paio con “superamento della PEC“. Con quest’ultima espressione si intende appunto che le comunicazioni non avvengono tramite canali postali tradizionali (quale ormai la posta elettronica certificata è) ma tramite canali dedicati, che, da un lato, superano alcuni limiti della PEC, quali la dimensione dei messaggi e la difficoltà di veicolare tramite PEC dati strutturati. Ora, tramite PEC i dati strutturati si possono veicolare eccome, basti pensare alla segnatura XML nella comunicazione fra pubbliche amministrazioni. Quello che manca, tuttavia, è il controllo preventivo sulla correttezza sintattica e sulla completezza ei dati strutturati. Il gestore PEC rilascia comunque la ricevuta di consegna ed eventuali anomalie di contenuto vanno gestite successivamente, con intrecci e ripercussioni sulla regolarità del procedimento amministrativo sovrastante. La comunicazione interoperabile ad hoc, invece, consente di eseguire controlli sulla completezza dei dati trasmessi (almeno dei metadati inseriti nelle componenti in formato JSON delle comunicazioni): semplicemente, se un dato è mancante o scritto in formato non corretto, la comunicazione viene rifiutata all’origine.

Di converso, tuttavia, la comunicazione interoperabile perde la caratteristica di opponibilità a terzi di invio e recapito delle comunicazioni che, quando invece ci si appoggia al sistema PEC, è una conseguenza naturale e “gratuita”. Tale caratteristica va quindi ricostruita, prevedendo nei flussi informativi i dovuti messaggi di conferma di ricezione ed escogitando modalità per conservarne traccia a livello documentale.

In conclusione di questo primo capitolo della trilogia SUE, possiamo anticipare che, quindi, ogni attore che interviene nei procedimenti SUE deve dotarsi di software adeguati in grado di comunicare secondo le regole di interoperabilità. Potrebbero essere gli stessi software in uso per i procedimenti SUAP o, perché no, gli stessi sistemi di protocollo informatico o di gestione informatica dei documenti.

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