Gestire la transizione digitale in forma associata

Negli ultimi mesi ho avuto alcuni incontri con amministratori e tecnici dell’Emilia-Romagna, nell’ambito di un percorso di assistenza al miglioramento della capacità amministrativa dei comuni che faccia leva sulla trasformazione digitale e l’applicazione concreta delle semplificazioni normative. Durante gli incontri sono emerse con sempre maggiore chiarezza l’esigenza e la volontà di gestire la transizione digitale in forma associata, sia nel caso di unioni di comuni che vogliono rilanciare la gestione congiunta della trasformazione digitale solo teorizzata sulla carta, sia nel caso di comuni vicini, non stabilmente associati, che hanno colto il vantaggio di fare squadra e condividere strumenti e procedure digitali, prendendo atto che la transizione digitale è un peso che un ente piccolo, da solo, non può sostenere. Come anticipato nel post Bandi PNRR per il digitale: progettare la trasformazione digitale, nonostante tutto, di seguito qualche spunto – senza pretesa di fornire una ricetta universale – per avviare e organizzare la gestione associata della transizione digitale. Rispetto al proposito iniziale, si affronta la questione da un punto di vista più complessivo, non limitato al censimento delle risorse. Come detto, la trattazione risente inevitabilmente di quanto osservato durante l’esperienza in Emilia-Romagna.

Un’ultima premessa. Perché l’archivista digitale si occupa di gestione della transizione digitale? Perché la transizione digitale non è un fatto esclusivamente tecnologico, anzi, è primariamente un fatto che incide significativamente sui processi di lavoro e, soprattutto in un contesto di pubblica amministrazione, sulla produzione di documenti. Le competenze archivistiche hanno quindi un ruolo centrale nella gestione della transizione digitale, a tutela della corretta formazione e della successiva disponibilità e conservazione del patrimonio informativo e documentario. In sintesi, in un ambiente digitale l’archivista interviene precocemente, sin dalla progettazione dei sistemi destinati a produrre documenti e dei processi in cui i sistemi interverranno.

Le risorse finanziarie: con quali soldi?

Nell’ambito del PNRR il Dipartimento per la trasformazione digitale ha pubblicato numerosi avvisi per incentivare la transizione digitale nei comuni. Di questi avvisi è data ampia diffusione sul portale dedicato padigitale2026.gov.it. Gli avvisi prevedono l’erogazione di contributi forfettari al raggiungimento di alcuni obiettivi. I traguardi individuati dagli avvisi sono già un ottimo punto di partenza per avviare processi di trasformazione nei comuni e, in più, i contributi sono sufficientemente abbondanti per consentire di finanziare ulteriori interventi legati all’uso della tecnologia digitale nei comuni.

I 6 avvisi usciti (App IO, pagoPA, SPID/CIE, migrazione al cloud, sito web e servizi online e, recentissimo, piattaforma notifiche digitali) potrebbero portare sul territorio di una singola provincia svariati milioni di euro (anche più di dieci). Per dare un’idea, anche un singolo comune di ridotte dimensioni (inferiore a mille abitanti) può accedere a un contributo complessivo che superi i 100.000 euro.

Si tratta indiscutibilmente di finanziamenti mai visti finora e di cifre che, nella maggior parte dei casi, superano quanto generalmente stanziato a bilancio per la trasformazione digitale. La tabella che segue mostra il dettaglio dei contributi a cui possono aspirare i comuni.

Abitanti	App IO	pagoPA	SPID/CIE	Migrazione al cloud	Sito web	Servizi online	Piattaforma notifiche	Contributo tot. min.	Contributo tot. max
<2.500	729-12.150	1.821-30.350	14.000	10.696-41.427	28.902	12.775-51.020	23.147	56.148	200.996
2.501-5.000	729-12.150	1.821-30.350	14.000	23.520-65.897	28.902	12.775-51.020	23.147	68.972	225.466
5.001-20.000	1.029-17.150	2.571-42.850	14.000	45.606-96.992	51.654	25.895-103.580	32.589	114.860	358.815
20.001-50.000	3.640-36.400	9.105-91.050	14.000	100.573-202.118	87.682	38.650-193.250	59.966	215.000	684.466
50.001-100.000	3.640-36.400	9.105-91.050	14.000	199.556-299.124	96.260	38.650-231.900	59.966	322.561	828.700
100.001-250.000	5.495-54.950	13.735-137.350	14.000	261.698-581.574	162.545	58.963-353.778	69.000	457.473	1.373.197
>250.000	15.935-159.350	39.835-398.350	14.000	792.778-1.592.136	500.243	77.684-776.840	97.247	1.362.791	3.538.166

Per dare una dimensione al contributo raggiungibile da un’associazione di comuni vicini, ipotizzando in via del tutto teorica 2 comuni sotto i 2500 abitanti, 2 fra i 2501 e i 5.000 e uno di poco superiore a 5.000 e, in via prudenziale, la candidatura al raggiungimento di obiettivi di livello intermedio:

N. di comuni	Abitanti	Contributo intermedio	Contributo aggregato
2	<2.500	86.879	173.758
2	2.501-5.000	99.703	199.406
1	5.001-20.000	174.021..	174.021
		Contributo aggregato totale:	547.185

Per obiettivi di livello intermedio si intende: attivazione di 10 pagamenti pagoPA, 7 servizi IO, migrazione semplice in cloud del numero minimo di applicazioni (da 7 a 11), il rifacimento del sito web e la messa a disposizione di 2 servizi online con autenticazione SPID/CIE (si tiene esclusa l’adesione alla piattaforma nazionale delle notifiche).

Le risorse umane: con quali persone? Competenze e organizzazione

La risposta a questa domanda è meno perentoria rispetto alla precedente. Occorre quindi affrontare la questione in maniera più ampia.

La normativa (Codice dell’amministrazione digitale: d.lgs 82/2005, art. 17), che tende a trattare allo stesso modo il più grande dei ministeri e il più piccolo dei comuni, dispone che a occuparsi di transizione digitale in un ente pubblico sia un ufficio dirigenziale, con a capo una figura che prende il nome di Responsabile della transizione digitale (RTD). Il Responsabile per la transizione digitale e il suo ufficio esprimono competenze che spaziano da quelle tecnologiche e di informatica giuridica a quelle manageriali (di organizzazione e progettazione), si occupano di programmazione e pianificazione degli acquisti di soluzioni e sistemi informatici, di diffusione e corretto uso degli strumenti e dei documenti digitali negli uffici comunali, di sviluppare e offrire servizi online a cittadini e imprese ecc. Evidentemente, in buona parte dei comuni italiani non si può parlare di dirigente e ufficio dirigenziale, ma competenze e compiti da svolgere restano gli stessi.

Nelle competenze tecnologiche e di informatica giuridica si ricomprendono il diritto del documento informatico, la conoscenza dei procedimenti amministrativi e dell’organizzazione dell’ente pubblico per il quale si presta servizio. Le conoscenze tecnologiche si concentrano principalmente nella capacità di comprendere e valutare le soluzioni offerte dal mercato e dalle istituzioni centrali e nel cogliere tutte le opportunità che il digitale offre per lo sviluppo e il miglioramento dei processi amministrativi. Anticipiamo che la trasformazione digitale ha a che fare più con i processi e le modalità di lavoro che con la tecnologia informatica intesa in senso stretto (cioè con programmazione, funzionamento di reti informatiche e postazioni di lavoro ecc.). Lo stesso articolo 17 del Codice dell’amministrazione digitale annovera fra i compiti del RTD “l’analisi periodica della coerenza fra l’organizzazione dell’amministrazione e l’utilizzo delle tecnologie […] al fine di migliorare la soddisfazione dell’utenza e la qualità dei servizi nonché di ridurre i tempi e i costi dell’azione amministrativa” e la “cooperazione alla revisione della riorganizzazione dell’amministrazione” per i fini precedentemente elencati.

La risposta relativa alle risorse umane da impiegare, quindi, non può essere uguale per tutti perché non si può applicare a tutte le dimensioni organizzative la situazione ideale ipotizzata dalla legge. Occorre quindi capire cos’è la trasformazione digitale in un comune o in un’associazione di comuni, così da assumere le decisioni migliori e più sostenibili nell’immediato e a medio-lungo termine.

Cosa è e dove si colloca la transizione digitale

Il tema si presterebbe a trattazioni infinite, che qui non è il caso di fare. Possiamo comunque tentare una sintesi, rimandano ad altre occasioni un’eventuale panoramica più organica.

Intanto, occorre fare attenzione al nome. Si parla di “trasformazione digitale” e non semplicemente di “informatica” perché la trasformazione digitale impatta in modo considerevole sui processi amministrativi, ne deve garantire la regolarità giuridica e deve aiutare l’efficienza dell’amministrazione. Raggiunge i suoi obiettivi utilizzando l’informatica, selezionando gli strumenti migliori e sfruttando le cosiddette piattaforme abilitanti che Stato e Regione mettono a disposizione degli enti.

Alla luce di questo ci si può chiedere dove collocare la gestione della transizione digitale fra i tradizionali uffici comunali. L’esperienza ha mostrato che alla fine, anche facendo riferimento a quanto osservato nei comuni, la transizione digitale è una questione ben più vicina agli “affari generali” che all'”ufficio tecnico” (edilizia, urbanistica e lavori pubblici) o agli “impianti”, appunto perché è una materia che riguarda i processi di lavoro, la regolarità amministrativa e l’organizzazione di uffici e delle procedure. Qualsiasi percorso di trasformazione digitale finisce inesorabilmente con il modificare alcune abitudini e alcune procedure ben codificate, che in digitale devono funzionare in modo diverso pena l’effetto opposto a quello atteso: l’appesantimento del lavoro invece del suo snellimento.

La trasformazione digitale, poi, ha molto a che fare con i documenti perché tutta l’attività amministrativa, per tradizione e per legge, si sostanzia in documenti scritti. Quindi, la trasformazione digitale non può perdere di vista la documentalità dell’azione amministrativa. Alla luce di questo sarebbe opportuno che chi si occupa di trasformazione digitale avesse anche controllo sulla gestione documentale, cioè, in termini pratici, sull’ufficio protocollo e sulla definizione delle regole con cui i documenti sono formati, circolano fra gli uffici e scambiati con l’esterno, perché tutti i processi in cui si cala il digitale creano documenti da gestire.

Ancora le competenze

Venendo quindi alle competenze, appare evidente il motivo per cui l’articolo 17 disegna il RTD come una figura o un ufficio multidisciplinare. Chi si occupa di trasformazione digitale in un comune deve avere ben presente quali sono i processi amministrativi che vi si svolgono, i servizi resi, cosa entra e cosa esce, deve conoscere quali tecnologie sono applicabili alle varie funzioni comunali.

Non esiste una regola precisa che individua, per esempio, il percorso formativo dell’RTD. Anche in questo caso incide molto la qualità della persona. Probabilmente la situazione ideale è partire da una formazione scientifica (ingegneria, informatica, matematica o simile) che consenta di cogliere con più immediatezza le questioni tecnico-informatiche, ma non si può fare a meno di competenze giuridiche, di conoscenza del diritto amministrativo, del diritto del documento informatico, dell’organizzazione dei processi e della macchina comunale, oltre che capacità di programmazione.

Le risorse umane: come reclutarle?

Il reclutamento delle risorse umane è un problema emerso in numerosi incontri, una questione che va a scontrarsi contro gli scogli di capacità assunzionali ridotte ai minimi termini, in uno scenario in cui, negli ultimi anni, contingenze storico-politiche hanno limitato la capacità di assumere dei comuni tanto da non garantire nemmeno il necessario turn-over in occasione dei pensionamenti. La normativa a contorno del PNRR è di aiuto per mitigare il problema del personale perché prevede possibilità d derogare ai limiti assunzionali quando si tratta di realizzare interventi finanziati con contributi PNRR.

In Emilia-Romagna, regione molto attenta a fornire assistenza e coordinamento alle autonomie locali, l’ANCI regionale mette a disposizione dei comuni, su una pagina espressamente dedicata al PNRR, note, riepiloghi e schemi per il reclutamento di personale nell’ambito di progetti PNRR.

La strada maestra, quando si tratta di realizzazione di progetti PNRR già assegnati e finanziati, prevede di finanziare le assunzioni (o gli incarichi di lavoro autonomo) direttamente nel quadro economico del progetto entro certi limiti (es.: 10% e massimo 250.000 euro per progetti fino a 5.000.000 euro) e solo per assunzioni che riguardino attività destinate a realizzare direttamente il progetto, quali progettazione, direzione lavori, servizi di architettura e ingegneria ecc. Questa strada, tuttavia, non si applica agli interventi PNRR per la trasformazione digitale, che non prevedono un quadro economico precedentemente approvato né attività di progettazione e direzione lavori, proprie dei lavori pubblici.

Resta invece percorribile, per tutti gli interventi PNRR, l’opzione di fare nuove assunzioni (a tempo determinato) con risorse di bilancio proprie senza incidere sui tetti di spesa e il computo delle capacità assunzionali attualmente previsti dalla normativa, oppure procedere – a seguito delle consuete verifiche interne – a incarichi di lavoro autonomo a soggetti esterni. Anche in questo caso ci sono regole e limiti a cui attenersi:

• si può assumere solo personale non dirigenziale;
• sono previsti dei limiti parametrati alle entrate correnti. Per esempio, per un comune fra 3.000 e 4.999 abitanti si può arrivare fino all’1.8% della media delle entrate correnti dell’ultimo triennio (al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità).

Quindi, è possibile dedicare alle assunzioni parte dei contributi PNRR per la trasformazione digitale iscritti a bilancio, in una misura che dipende dalle dimensioni (abitanti) del comune. inoltre, parte dei contributi PNRR per la trasformazione digitale si possono destinare a finanziare incarichi esterni, non essendo il contributo vincolato a specifiche spese preventivamente dichiarate in un quadro economico di progetto. Ricordiamo che gli avvisi PNRR per la trasformazione digitale dei comuni sono dei contributi a fondo perduto erogati al raggiungimento di determinati risultati.

Per i comuni sotto i 5.000 abitanti, il Dipartimento della funzione pubblica prevede un fondo annuale di 30 milioni di euro: i comuni già titolari di progetti finanziati comunicano i propri fabbisogni e il Dipartimento provvede al riparto delle risorse. La ricognizione dei fabbisogni, tuttavia, si è conclusa lo scorso 31 maggio 2022 e non ci sono notizie circa disponibilità residue o riaperture della ricognizione da parte del Dipartimento.

Sia per le assunzioni sia per il conferimento di incarichi di lavoro autonomo, il Governo nazionale mette a disposizione sul Portale del reclutamento INPA, rispettivamente, graduatorie di personale in possesso di alta specializzazione e elenchi di professionisti con comprovata esperienza., ferma restando la possibilità di attingere a graduatorie esistenti o fare selezioni dedicate (anche in forma associata) per le assunzioni o procedere a selezioni comparative per gli incarichi.

Spetta all’amministrazione valutare se sia più utile dotarsi di competenze e risorse umane per la trasformazione digitale tramite assunzioni di personale dipendente, tramite un incarico esterno o, come anche suggerito in precedenza, tramite un mix delle due soluzioni.

Circa il destino del personale assunto con contratti a tempo determinato per finalità PNRR, sono comparse sulla stampa indiscrezioni che riportano di aperture alla possibilità di stabilizzare, dopo il 2026 e con procedure semplificate, i lavoratori meritevoli. Conviene mantenere un dipendente preparato in materia di transizione digitale anche dopo l’esaurimento dei contributi PNRR? Si tratta di una scelta sostenibile nel lungo termine? Sono valutazioni che spettano all’amministrazione che dovrebbe considerare, oltre agli obblighi di legge, l’impatto che un’attenta gestione delle tecnologie digitali a supporto dell’attività amministrativa ha sulle spese vive (razionalizzazione degli strumenti informatici), sui costi (per esempio, diminuzione di tempo speso in attività non qualificate come trascrizione di dati) e sull’efficienza (diminuzione dei tempi e delle fonti di errore).

Un organigramma ragionevole e sostenibile

Lo stesso art. 17 del Codice dell’amministrazione digitale prevede che gli enti locali possano esercitare le funzioni di transizione digitale anche in forma associata. In tale dimensione, un assetto efficace per gestire la transizione digitale può prevedere un responsabile di categoria D e un collaboratore tecnico di categoria C. Quest’ultimo è formato sugli aspetti ulteriori della trasformazione digitale della pubblica amministrazione, cioè su procedimenti e processi amministrativi, sulle piattaforme abilitanti, sui concetti di interoperabilità e, più in generale, sullo stato dell’arte di come il digitale può entrare positivamente nelle prassi operative.

Il piccolo team non opera da solo ma è coadiuvato, oltre che dai fornitori che rendono disponibili gli strumenti e che deve selezionare con cura, eventualmente anche da un consulente esterno esperto in trasformazione digitale. Non una figura consulenziale fissa, ma un soggetto esperto ed autorevole da consultare all’occorrenza e che faccia formazione e informazione, con maggiore frequenza e incisività soprattutto nella fase iniziale di avvio della gestione associata della transizione digitale.

Se proprio le disponibilità non consentono di dotarsi di due figure specializzate (funzionario responsabile e collaboratore), conviene privilegiare l’assunzione del funzionario, in grado di assumere impegni per l’amministrazione e coordinarsi con gli omologhi di altri uffici, magari con l’avvertenza che potrebbe essere necessario che si “sporchi le mani”, fornendo assistenza a colleghi o eseguendo attività di configurazione e manutenzione che, nell’immaginario comune, sono solitamente associate alla categoria più bassa.

Attività per la trasformazione digitale

Per avviare operativamente la gestione associata della transizione digitale il primo passaggio è sicuramente fare un censimento e assumere contezza e consapevolezza dello stato della transizione digitale in ciascuno dei comuni associati. In Italia, il territorio emiliano-romagnolo ha una solida tradizione di comuni associati in unione e, per scelta regionale, la gestione della transizione digitale è una funzione che un’unione deve svolgere obbligatoriamente in forma associata. Sui sti di alcune unioni, quelle più avanzate, sono pubblicati documenti relativi alla progettazione e alla costituzione del SIA (Servizio Informatico Associato): è il caso dell’Unione Reno Galliera nella provincia di Bologna (vedi link più avanti) e dell’Unione Valnure e Valchero nella provincia di Piacenza. Sul sito di quest’ultima è pubblicato il documento “progetto per la costituzione del SIA“. I progetti di costituzione del SIA hanno lo scopo di rilevare lo stato della transizione digitale in ciascuno dei comuni associati per razionalizzare le risorse (strumentali, finanziarie e umane) e la loro gestione, migliorarle e uniformarle. Anche se variano contesto e organizzazione, il documento è una buona traccia per fare un censimento delle risorse, non solo software e hardware, ma anche personale, spese e risorse finanziarie, contratti di assistenza in essere ecc.  e avere un’idea di quali siano i compiti e le funzioni da garantire per la gestione della transizione digitale e cosa possa essere utile per gestire i passaggi successivi.

Per sviluppare la transizione digitale nelle pubbliche amministrazioni esiste un documento di indirizzo nazionale, il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione, redatto dall’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID) e aggiornato periodicamente. Il piano si rivolge a tutte le pubbliche amministrazioni, tanto quelle centrali quanto quelle locali, e detta indirizzi e direttrici per la trasformazione digitale. Nella sua versione attuale, che copre il triennio 2021-2023, il piano individua 6 componenti tecnologiche da gestire per la trasformazione digitale:

• servizi;
• dati;
• piattaforme;
• infrastrutture;
• interoperabilità;
• sicurezza informatica,

e dedica tre capitoli a indicazioni su come governare la trasformazione digitale (governance).

AgID ha messo a disposizione delle singole amministrazioni una guida e un modello per mettere a punto un piano d’azione schematico (“piano format”), sempre con orizzonte triennale ed organizzato secondo le 6 direttrici individuate dal piano nazionale. Un ottimo modo per fare ordine e darsi delle priorità e delle scadenze. Nel momento storico attuale, è evidente che il piano d’azione sia da integrare con gli obiettivi posti dagli avvisi PNRR.

Vale la pena sottolineare che, in tutti i documenti citati (nazionali e locali), la gestione documentale e la funzione archivistica non hanno la dovuta enfasi. Ma si può, anzi, si deve migliorare!

Perché gestire la transizione digitale con competenze dedicate

Nella situazione attuale gli strumenti digitali devono essere reperiti sul mercato. Il mercato offre molte soluzioni con caratteristiche diverse, non tutte adatte al contesto in cui si vogliono applicare e non tutte con la stessa qualità. E’ quindi necessario saper selezionare con la giusta consapevolezza, cosa che non sempre è possibile fare senza una preparazione adeguata.

Inoltre, è fondamentale che la transizione digitale, specie in un contesto di gestione associata, sia coordinata autorevolmente. Non si può pensare che ogni ufficio di ogni comune operi su strumenti digitali che si procura in autonomia, ma bisogna ragionare con visione d’insieme per favorire scambi automatici di dati, informazioni e documenti fra uffici e relativi software, garantendo al contempo la correttezza giuridico-amministrativa dei procedimenti, a tutto vantaggio del lavoro e del servizio reso.

Compagni di viaggio

Diversamente da quanto avviene in altre regioni, l‘Emilia-Romagna è in grado di fornire ai comuni del suo territorio dei meccanismi operativi concreti che sono dei veri compagni di viaggio nel percorso della transizione digitale:

• le iniziative collegate all’Agenda Digitale regionale: Homepage — Agenda Digitale — dell’Emilia-Romagna e la Community Network Emilia-Romagna;
• in particolare le Comunità Tematiche della CNER, quali quella sulle competenze digitali della pubblica amministrazione e quella sui documenti digitali;
• sul territorio opera Lepida, la società in house della Regione che, oltre a fornire servizi cloud e ICT in genere e avere un ruolo centrale nella Community Network, fornisce assistenza e consulenza continua agli enti: gli incontri del venerdì dedicati agli avvisi PNRR ne sono un esempio concreto;
• anche ANCI Emilia-Romagna offre supporto ai comuni, con particolare riferimento al corretto uso delle risorse del PNRR, e mette a disposizione guide e modelli: PNRR E RIORDINO ISTITUZIONALE – ANCI Emilia-Romagna.

Anche a livello nazionale non mancano le iniziative:

• Developers Italia, con taglio più tecnico, offre strumenti operativi utili allo sviluppo di soluzioni digitali a supporto dell’attività amministrativa e di comunicazione (per esempio il kit base da cui partire per realizzare il sito comunale);
• forum.italia.it è uno spazio di incontro per chi, ente o fornitore, opera nella trasformazione digitale della pubblica amministrazione.

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