Digitalizzazione degli sportelli SUE e SUAP, rev. 2023. Gestione documentale: manca qualcosa?

Prosegue l’analisi delle specifiche tecniche per la digitalizzazione degli sportelli SUAP di cui il Dipartimento della funzione pubblica ha dato notizia lo scorso 7 dicembre 2023, dopo che il decreto di approvazione è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 25 novembre 2023.

Qui ho intenzione di approfondire gli aspetti documentali legati agli sportelli unici SUAP e SUE e come questi siano tratti nelle specifiche che incrementeranno il livello di digitalizzazione dei processi legati agli sportelli e faciliteranno lo scambio di informazioni e documenti fra i soggetti coinvolti. In particolare:

• qualità e valore giuridico-probatorio dei documenti prodotti tramite il front-office (istanze) e i back-office (documenti istruttori, comunicazioni e provvedimenti);
• archiviazione dei documenti prodotti e relazione con i sistemi informativi coinvolti;
• condivisione di documenti e fascicoli e rapporto con quanto previsto dal Codice dell’amministrazione digitale.

Valore giuridico-probatorio dei documenti prodotti

Le “Specifiche delle modalità telematiche di comunicazione e trasferimento dati tra il SUAP, gli uffici comunali e gli enti terzi coinvolti nel procedimento“, al paragrafo 7.2, fissano un requisito per la componente front-office SUAP:

[REQ_09] i Front-office SUAP, relativamente alle istanze presentate, [DEVONO] assicurare la non ripudiabilità da parte dei Soggetti presentatori applicando quanto disposto dall’articolo 65 del CAD.

Specifiche SUAP, par. 7.2

Il requisito è legato a esigenza di integrità e non ripudio dei dati scambiati fra i soggetti coinvolti, va di pari passo con requisiti di fiducia e sicurezza delle interconnessioni (mediate dalla PDND) fra le componenti informatiche ma, tuttavia, si riferisce solo all’istanza iniziale (e non ai documenti formati successivamente fino al provvedimento finale), citando l’articolo 65 del Codice dell’amministrazione digitale (CAD)^[1]L’articolo 65 del CAD, appunto, detta alcuni requisiti perché istanze e comunicazioni presentate alla p.a. siano valide. In sintesi. istanze e comunicazioni presentate per via telematica sono … Continue reading.

Occorre che chi realizza o adegua il front-office abbia le idee chiare. Il fatto di avere interlocutori che sono per lo più professionisti dotati di firma digitale farebbe preferire usare questo metodo per garantire integrità, immodificabilità e provenienza delle istanze. Avendo a che fare con imprese, spesso costituite come persone giuridiche, occorre gestire attentamente in fase progettuale (il digitale è poco indulgente, si è già detto) il collegamento fra la persona fisica (che accede e usa il front-office) e la persona giuridica, individuandone con precisione i margini operativi e i limiti di azione, cioè il livello di rappresentanza che la persona fisica è in grado di esprimere. In questo alcuni servizi resi disponibili dal mondo delle Camere di commercio tramite la PDND (Piattaforma Digitale Nazionale Dati) dovrebbero venire in aiuto. Allo stesso modo occorre pensare sin da subito come trattare il caso di istanze presentate da soggetti stabiliti all’estero (dentro e fuori l’Unione europea).

Occorre però segnalare che l’allegato 1 al dpr 160/2010, all’articolo 8, comma 1, lett. c, prevede che il front-office SUAP assicuri “l’identificazione del richiedente in relazione all’istanza ricevuta secondo quanto prescritto dall’articolo 65, comma 1, lett. b) del CAD, nonché attraverso l’integrazione con l’infrastruttura nazionale che garantisce la circolarità delle identità digitali europee in attuazione del Regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 2014“. Questa sembrerebbe un’indicazione contraria all’uso della firma digitale, con tutti i problemi che ne conseguono. Non si propone nemmeno la mai decollata firma SPID (che ricade invece nella lettera a) del comma 1 dell’articolo 65 del CAD, tramite il riferimento all’articolo 20 del CAD stesso). Quali sono i problemi? Semplicemente che non è dato sapere come l’evidenza documentale – che dovrà girare e duplicarsi fra i sistemi dei soggetti coinvolti – resti collegata alla sessione SPID/CIE^[2]Fin tanto che si visualizza legge l’istanza nel front-office, ok, si può essere ragionevolmente sicuri che è finita lì perché chi l’ha presentata si è identificato con … Continue reading.

Per i documenti successivi alle istanze (e anche per le istanze stesse) valgono le norme generali su formazione e gestione dei documenti informatici, dettate in primo luogo da CAD e discendenti linee guida sul documento informatico. Vero è che il documento deve essere formato secondo modalità^[3]Le linee guida sul documento informatico, al paragrafo 2.1.1 ne individuano quattro. che ne garantiscano sicurezza, integrità e immodificabilità^[4]Sono queste le tre caratteristiche che, a norma dell’articolo 20 del CAD, guidano le valutazioni sull’affidabilità di un documento informatico., oltre che riconducibilità certa al suo autore (provenienza). Tuttavia, aspetto che meno spesso si enfatizza e ricorda, il documento deve essere identificato e registrato in un sistema di gestione documentale. In ambito pubblico il punto di ingresso principale nel sistema di gestione documentale è la registrazione di protocollo.

Registrazione di istanze e documenti

Ecco, della registrazione di protocollo di istanze ricevute non si fa menzione nelle specifiche, il lemma “protocollo” appare solo in espressioni del tipo “protocollo di comunicazione”. Codice dell’amministrazione digitale e Linee guida sul documento informatico compaiono, sì, nell’elenco della normativa di riferimento. Tuttavia, le Linee guida sono citate solo in riferimento al loro allegato 2 che tratta di formati elettronici: se i soggetti coinvolti devono scambiarsi informazioni non disponibili come dato strutturato, allora devono utilizzare uno dei (mille) formati elettronici censiti nell’allegato 2. Un po’ pochino, no?

Quindi: le istanze SUAP vanno protocollate? Certo che sì! Se si preferisce rifarsi a una fonte meno archivistica del CAD (o del TUDA), citiamo l’art. 18-bis della legge 241/2000 che, addirittura, prevede che le istanze siano protocollate il giorno stesso della loro ricezione, festivi inclusi^[5]In effetti, anche se suona strano, sarebbe tecnicamente possibile protocollare anche a Natale se si imposta una registrazione a protocollo interamente automatizzata, cosa che all’interno di un … Continue reading!

E le registrazioni particolari? Beh, sì, si potrebbe (per assurdo, eh) pensare per i documenti degli sportelli unici un registro particolare, ma cambia poco. Un registro particolare (o repertorio) va tenuto con gli stessi criteri con cui si tiene il registro di protocollo (immodificabilità e annullamento dei dati registrati, estrazione e invio in conservazione dei registri giornalieri ecc.). Allora i documenti possono restare nel front-office, basta che questo li identifichi con una sua numerazione interna? Ma insomma, mica tanto, anzi, direi proprio di no, per una serie di motivi. Per esempio le linee guida prevedono espressamente che tutti i registri e repertori siano contenuti nel sistema di gestione informatica dei documenti. Non vorremo mica tenere i documenti di una pratica SUAP sparpagliati in una manciata di sistemi diversi? Anche perché poi corre l’obbligo (e la comodità) di fascicolarli: l’obbligo lo dà l’articolo 41 del CAD, la comodità va da sé…

Certo, tecnicamente sarebbe anche possibile mantenere i file che costituiscono le evidenze informatiche di documenti e fascicoli in sistemi diversi e trasferirne solo la descrizione nel sistema di gestione documentale. Ma va fatto. Qualcosa va pur sempre trasmesso al sistema (unico) di gestione documentale. Le architetture teoricamente possibili sono diverse (anche MoReq 2 prevede opzioni distinte) ma, pragmaticamente, con il livello di vocazione all’apertura interoperabile e la sensibilità documentale delle soluzioni tecnologiche in uso, oggi come oggi il trasferimento tout-court di file (evidenze informatiche) e descrizione e metadati vari è la strada più percorribile. Al limite, i documenti (nella loro fisicità di file) potrebbero sparire dai sistemi che li hanno ricevuti e prodotti, dopo che sono stati trasferiti nel sistema di gestione documentale ed essere sostituiti con dei puntatori agli oggetti ben archiviati al loro posto, cioè proprio nel sistema di gestione documentale. Ma insomma, non ci impelaghiamo in soluzioni che sarebbero anche corrette e funzionali, ma del tutto inapplicabili visto il livello di maturità dei software a supporto della gestione documentale degli enti!

Quindi, in definitiva i documenti SUE/SUAP vanno protocollati, come parte integrativa del loro valore giuridico-probatorio. Purtroppo, non se ne fa menzione nelle specifiche e, non esistendo standard di sorta (ma nemmeno logiche di massima condivise) per la registrazione di documenti a protocollo tramite API è tutto rimandato all’iniziativa degli enti (che, si sa, subiscono poi le scelte implementative delle poche software house che sviluppano soluzioni, in un rapporto di forze del tuto sbilanciato).

Da osservare, infine, che l’articolo 12 dell’allegato 1 al dpr 160/2010 prescrive che il front-office assegni un codice univoco all’istanza^[6]E’ ciò che fa adesso anche il portale impresainungiorno.gov.it. e che questo sia contenuto nella ricevuta emessa ai sensi proprio dell’articolo 18-bis della l.241/2000 che, come detto sopra, invece parla di protocollazione. Un identificativo unico assegnato subito, non appena l’istanza è perfezionata da chi la presenta, è senz’altro utile, anzi fondamentale. Tuttavia, questa disposizione rischia di offrire un appiglio a chi, per semplicità di implementazione (o pigrizia), intenda sviluppare software per gli sportelli unici del tutto scollegati dal sistema di gestione documentale: “ma come, il numero univoco al documento glielo dà il front-office, non serve il protocollo!”.

Accesso ai documenti, condivisione e conformità a CAD e TUDA

Chiariamoci subito: i procedimenti SUAP e SUE non sono gli unici in cui più amministrazioni partecipano all’istruttoria e alla definizione di un affare complesso ^[7]Per gli scettici, si potrebbero citare i casi in cui i comuni collaborano con le regioni per iniziative di risposta all’emergenza abitativa: il comune, ente di prossimità, raccoglie istanze (e … Continue reading.

L’evenienza non è ignota al legislatore che da oltre un ventennio si occupa di amministrazione digitale.

Nel 2000, il Testo unico sulla documentazione amministrativa, il dpr 445/2000 elencava, fra i requisiti di un sistema di gestione documentale:

d) consentire lo scambio di informazioni con sistemi per la gestione dei flussi documentali di altre amministrazioni al fine di determinare lo stato e l’iter dei procedimenti complessi.

dpr 445/2000, articolo 65, comma 1

ma anche:

c) fornire informazioni sul collegamento esistente tra ciascun documento ricevuto dall’amministrazione e i documenti dalla stessa formati nell’adozione dei provvedimenti finali;
[…]
e) consentire, in condizioni di sicurezza, l’accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali;

dpr 445/2000, articolo 52, comma 1

Ancora più esplicito è il Codice dell’amministrazione digitale (CAD, d.lgs 82/2005):

2.  La pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati […].
2-bis. Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento e dagli interessati […]

d.lgs 82/2005, articolo 41, commi 2 e 2-bis

Emergono due fatti incontrovertibili, anzi tre:

• bisogna creare i fascicoli;
• bisogna crearli nel sistema di gestione documentale;
• bisogna condividerli tramite il sistema di gestione documentale.

Perché allora l’impianto del regolamento SUAP (dpr 160/2010) e le conseguenti specifiche tecniche stabiliscono un’eccezione per la documentazione SUAP?

Per le specifiche tecniche, infatti, gli scambi di documenti (e dati) avvengono fra i componenti software specifici SUAP (front-office, back-office SUAP e back-office degli enti terzi) tramite le operation “instance/{cui_uuid}/document/{resource_id}” che le API di tutti i soggetti coinvolti devono esporre. In definitiva, quando c’è da fare una comunicazione da un soggetto all’altro, il soggetto mittente inoltra una richiesta/avviso che contiene, fra le altre informazioni, l’indice delle risorse digitali (“InstanceIndex”) che costituiscono la comunicazione (file XML o altri documenti); il soggetto destinatario, ricevuta la richiesta, preleva gli oggetti digitali tramite l’operation “instance/{cui_uuid}/document/{resource_id}”, dove “cui_uuid” è il numero univoco dell’istanza assegnato in prima battuta dal front-office^[8]Si era detto che era fondamentale, anche se non può sostituire il numero di protocollo! e i “resource_id” sono gli identificativi univoci dei vari file, che il destinatario recupera dall’InstanceIndex.

Un modello di interoperabilità così concepito, oltre a tagliare fuori il sistema di gestione documentale (in barba alla legge e alla pratica archivistica più elementare), si porta dietro almeno due conseguenze:

1. la duplicazione delle risorse digitali in ogni sistema di ciascun soggetto coinvolto.
2. lascia drasticamente irrisolto il tema generale della collaborazione fra amministrazioni a procedimenti non di sportello unico.

Duplicazione delle risorse digitali

Vediamo cosa succede a un’istanza presentata al SUAP tramite il front-office telematico, supponendo di avere a che fare con enti digitalmente avanzati e dotati di software di back-office^[9]Tornerò prossimamente sulla questione, ma bisogna anche tenere presente che molti enti – non solo comuni di piccole dimensioni, ma anche uffici statali che svolgono funzioni di vigilanza e … Continue reading:

• l’istanza iniziale si forma nel front-office;
• il front-office comunica la presenza di un’istanza al back-office SUAP, che poi preleva le risorse digitali che la compongono e le duplica nel suo repository documentale^[10]Magari, se front-office e back-office SUAP sono interfacce di un medesimo sistema di un unico fornitore, le due componenti potrebbero condividere database e repository documentale.;
• il SUAP, tramite back-office, passa poi l’istanza ad almeno un ufficio comunale: comunica la presenza di un’istanza da prelevare e il back-office dell’ufficio la preleva e duplica al suo interno;
• il SUAP passa l’istanza anche a un ente terzo, stesso iter: avviso da back-office SUAP e prelievo/duplicazione nel back-office dell’ente terzo.

Fin qui l’istanza è una e quattrina. Se poi comune ed ente terzo sono documentalmente zelanti (ironico), registrano l’istanza nel protocollo informatico: e siamo a 6 (sei) esemplari dei corrispondenti file. In linea teorica, ogni risorsa digitale potrebbe risiedere in un unico posto e restare disponibile all’accesso da parte di chi ne ha interesse e diritto. Quanto meno in un solo posto per ciascun ente, perché è ragionevole che ogni ente voglia avere pieno controllo sui documenti presupposto delle proprie decisioni e non andarli a recuperare ogni volta da chi li detiene (poi, magari, in un futuro prossimo venturo si potrà superare questa impostazione).

Ora – mi ripeto, lo so -, è vero che gli strumenti informatici in uso negli enti non hanno tutti lo stesso livello di maturità e, pragmaticamente, la duplicazione delle risorse digitali appare la strada più immediatamente percorribile. Tuttavia, prima o poi, occorre affrontare la questione e la revisione dei due principali filoni di procedimenti complessi (SUE e SUAP), avrebbe potuto essere l’occasione giusta. Fra l’altro, spesso si usa anche il termine “dematerializzazione” come sinonimo di digitalizzazione. Sull’immaterialità delle risorse digitali, personalmente, nutro più di un dubbio: vi è mai caduto un hard disk su un piede? Vi assicuro che ha un peso e degli spigoli molto materiali e dopo la caduta diventa inservibile. Avete mai visto la foto di un data center (o centro elaborazione dati o server farm che dir si voglia)? Non sono poi così eterei, tanto che i colossi internazionali del digitale provano pure a costruirli sul fondo dell’oceano. In più, al di là del fatto che i documenti digitali alla fine occupano spazio e consumano risorse in modo diverso ma allo stesso modo delle risorse cartacee, in certe situazioni (non entro nei dettagli) la duplicazione potrebbe portare ad avere esemplari difformi fra un deposito (repository) e l’altro: quale fa fede? Oppure, un documento potrebbe essere superato da un altro senza che notizia di questa circostanza si diffonda in tutti i luoghi che accolgono un esemplare del documento.

Condivisione e cooperazione fra amministrazioni

Si è detto che il modello di condivisione individuato dal dpr 160/2010 come rivisto nel 2021 e dalle specifiche tecniche di dicembre 2023 è in controtendenza rispetto al modello di condivisione e comunicazione di documenti fra enti partecipanti a uno stesso procedimento individuato dalla normativa generale sull’amministrazione digitale.

Non si tratta solo di una questione di mancato rispetto formale e sostanziale di una disposizione che, tutto sommato, potrebbe anche essere superata e innovata. La direzione indicata, in questo caso, rischia di lasciare irrisolte questioni analoghe che si manifestano in altri procedimenti complessi.

Mettiamo il caso che un ente locale intenda costruire un ponte su un fiume. Anche senza conoscere la normativa in materia, è ragionevole pensare che si avvii un procedimento amministrativo che, ancora prima della gara per l’affidamento dell’opera, riguarda la fase di progettazione che richiede di acquisire pareri e assensi da altri enti, indire e gestire conferenze di servizi ecc. Altrettanto ragionevole è che molti degli enti siano gli stessi coinvolti in procedimenti SUAP e che questi debbano svolgere istruttorie del tutto analoghe a quelle dei procedimenti SUAP. Secondo le nuove specifiche tecniche, questi enti devono dotarsi di strabilianti ed interoperabili software di back-office che si scambiano magicamente dati e documenti. Eppure, per la costruzione del ponte questi strumenti non sono utilizzabili. Non è un controsenso?

Per essere più chiari: se si dettassero specifiche tecniche per la comunicazione di dati e documenti nell’ambito di procedimenti generici, se si confermasse la centralità del sistema di gestione informatica dei documenti per raggiungere lo scopo, si risolverebbero in un colpo solo molti dei problemi che affliggono la transizione al digitale dell’amministrazione pubblica.

A ben vedere, per dare piena attuazione a quanto previsto dall’articolo 41 del CAD gli strumenti ci sarebbero quasi tutti. Infatti quello che potrebbe servire è:

• uno schema di metadati per documenti e aggregazioni (fascicoli) che contempli anche l’indicazione delle amministrazioni titolare e partecipanti: lo abbiamo, descritto nell’allegato 5 alla linee guida che, purtroppo, è di fatto inapplicato perché non implementato nei sistemi di gestione documentale;
• una codifica dei suddetti metadati: questa c’è, a metà, perché le linee guida forniscono un XML Schema per i metadati, ma non è obbligatorio il suo uso;
• un indice degli enti pubblici che possono intervenire nei procedimenti, con tanto di indirizzi telematici (tanto domicili digitali quanto endpoint di servizi di comunicazione telematica);ì: anche questo c’è, l’IndicePA (o IPA), basta tenerlo aggiornato, anche con le unità organizzative deli uffici;
• un catalogo nazionale condiviso dei procedimenti amministrativi: questo manca[ref]Va riconosciuto all’iniziativa di digitalizzazione di SUE e SUAP il merito di aver previsto un analogo catalogo, che confluirà nei contenuti informativi messi a diposizione dalla componente “Catalogo degli sportelli unici”) e dovrebbe essere in grado di mettere in relazione procedimenti con enti e unità organizzative partecipanti e relativi ruoli;
• un sistema di autenticazione e distribuzione dei permessi: anche questo c’è, la recentissima PDND (Piattaforma Digitale Nazionale Dati);
• la definizione di API (di tipo REST secondo le tendenza attuali) che, come quelle elaborate per il SUAP, consentano la comunicazione fra enti all’interno dei procedimenti: questa manca.

E’ un elenco di massima, approssimativo, ma penso che non sia molto distante dalle reali esigenze.

Non è che i particolarismi settoriali che si stanno affermando, come nel caso SUE e SUAP, rischiano di essere una deriva dalla quale non si torna indietro? Fra l’alto, andando a memoria, l’iniziativa europea Single Digital Gateway, all’interno della quale si inserisce in qualche modo il percorso di digitalizzazione degli sportelli unici, prevede anche che siano resi interoperabili a livello europeo servizi del tutto estranei al mondo SUE e SUAP, quali l’acquisizione della residenza.

E quindi?

Ovviamente non si possono biasimare le nuove specifiche di comunicazione SUAP per la mancata maturazione di software verticali e sistemi di gestione documentale. Del resto, la strada da seguire è nota almeno da inizio millennio e c’è stata inerzia da più parti.

A un certo punto però occorre prendere una posizione netta: o la strada indicata non è corretta o praticabile e si cambia la legge, oppure non si può continuare a ignorarla a oltranza, addirittura con iniziative che coinvolgono come protagonista le istituzioni governative – AgID in primis – che dovrebbero guidare la trasformazione digitale anche dal punto di vista della gestione documentale.

Anche per gli archivisti non dovrebbero esistere tabù. Le potenzialità che la tecnologia digitale permette non possono non imporre di riflettere nuovamente sul tradizionale nesso, fondamentalmente identitario e biunivoco, fra l’istituto e il suo archivio, fra chi produce, riceve e usa documenti e chi li organizza favorendone l’ordinata sedimentazione (almeno per l’archivio corrente o, se si preferisce, in formazione).

Sul tema riporto un paio di passaggi, senz’altro più autorevoli e ragionati, estratti dalla “Linea guida: sistemi federati di gestione documentale“, elaborata dalla Comunità tematica “Documenti digitali” della Regione Emilia-Romagna, che, mutatis mutandis, ben si attagliano alla situazione.

Va detto che anche la scienza archivistica è stata colta impreparata dal processo sopra accennato. In particolare, il tradizionale dispositivo di produzione documentale, caratterizzato da un soggetto produttore che nello svolgimento di una attività pratica produce un archivio, è stato profondamente scosso dalle nuove modalità dell’agire pubblico. Di norma, solo il secondo elemento della stringa ternaria (soggetto produttore, attività, archivio), l’attività pratica, veniva declinata al plurale, ma che soggetto produttore ed archivio stessero saldi in uno stretto rapporto biunivoco non era oggetto di discussione, per lo meno nelle tematiche inerenti al cosiddetto archivio corrente, ossia alle dinamiche di produzione.
Cosa è accaduto? Il singolo soggetto produttore, identificabile nel nostro caso nel Comune, ha cominciato a delegare-conferire funzioni e servizi, dunque svariate “attività pratiche” ad altri soggetti istituzionali, pubblici e privati, che hanno prodotto documentazione amministrativamente rilevante al di fuori del controllo dell’ente “delegante”, in capo al quale non cessano di ritenersi le competenze amministrative normativamente fissate, che vengono però esercitate in modalità, per così dire, indirette.

Linea guida: sistemi federati di gestione documentale, Introduzione

In un simile contesto viene indebolito fortemente e messo in discussione uno dei cardini della disciplina archivistica, ossia il rapporto soggetto produttore-archivio, su cui si basa il principio di provenienza, che ispira gran parte delle procedure e delle valutazioni degli archivisti anche digitali. In ambito tradizionale rivestiva scarso interesse una puntuale analisi delle attività pratiche che scatenavano la produzione documentale, in quanto l’archivio “rispecchiava l’istituto” e poteva rappresentarsi nello schema sotto riportato che, nella sua elementare linearità, ha rappresentato un dispositivo di individuazione fecondissimo per la scienza archivistica.
Ora, rendendosi necessario, ai fini di efficienza ed economicità, ottimizzare piuttosto attività e servizi pubblici tramite l’utilizzo delle ICT, ci si è spinti a implementare sistemi informatici relativi ad un servizio o ad una attività in cui più soggetti produttori possano cooperare nella produzione e nel recupero dei documenti, magari delegandone la gestione diretta. E’ il cosiddetto passaggio dal possesso all’accesso […]

Linea guida: sistemi federati di gestione documentale, Capitolo 2

Immagine di 377053 da Pixabay