Il documento al centro. Un resoconto delle Bussole digitali: servizi online e area personale del sito comunale
Si è conclusa di recente la miniserie di webinar dedicata alla gestione documentale come filo conduttore per la realizzazione degli interventi PNRR per la trasformazione digitale dei comuni italiani. L’idea era nata estemporanea verso metà febbraio a Sergio Sette, mentre ci scambiavamo qualche impressione sulle proposte del mercato per l’implementazione della Piattaforma notifiche digitali, quasi tutte dimentiche della gestione documentale e del protocollo informatico. E poi non se ne poteva più di parlare solo di CIG, ReGiS, CUP, contratti, loghi, clausole, asseverazione, certificati di regolare esecuzione. Nel frattempo, buona parte dei 2.500.000.000 euro (due miliardi e mezzo di euro) stanzati era impegnata e spesa, con CIG e atti amministrativi burocraticamente impeccabili, ma non necessariamente con un progetto tecnico alle spalle.
Grazie al supporto di Ibridamente e di Paola Ciandrini e alla convinta partecipazione di Elena Gamberini, direttore dell’Unione Reno Galliera (Città metropolitana di Bologna), l’idea ha preso corpo e si è arricchita di ulteriori punti di vista capaci di presentare la gestione documentale e la trasformazione digitale oltre le questioni strettamente tecniche (archivistiche e informatiche) e proiettarle, con visione d’insieme, anche negli ambiti di programmazione, organizzazione, comunicazione e gestione complessiva dell’ente locale, senza dimenticare gli aspetti di coinvolgimento e formazione del personale.
Preparare un incontro, un articolo o una breve relazione è sempre un momento per fare chiarezza e sintesi, anche verso se stessi. Farlo in buona compagnia è occasione di ulteriore apprendimento e le “Bussole digitali” non hanno fatto eccezionie Ringraziando ancora i compagni di viaggio, vorrei qui di seguito sintetizzare un possibile percorso di lettura di quanto raccontato nei tre incontri, per dare un senso compiuto e pratico alla centralità della gestione documentale nei processi di trasformazione digitale e nelle architetture dei sistemi digitali, perché non resti uno slogan.
Servizi online e Area personale del sito (avviso 1.4.1.): la chiave è il Sistema di gestione documentale
Faccio dunque mio e ripercorro quanto appreso, approfondito e messo a fuoco grazie al racconto a tre voci (e quattro teste) di questa miniserie di incontri per mostrare come un sistema documentale (inteso anche come insieme di regole organizzative e procedurali) ben costruito e tenuto in ordine, possa consentire di avere davvero a portata di mano quanto richiesto dall’avviso 1.4.1 “Esperienza del cittadino nei servizi pubblici”: consentire a cittadini e imprese di fruire di servizi interamente digitali e conoscere in ogni momento lo stato di avanzamento delle proprie pratiche e, anche il PNRR non lo richiede, in un colpo solo anche farli accedere al fascicolo del procedimento, in ossequio all’art. 41 del CAD – Codice dell’amministrazione digitale (e alla buona creanza 😉 ).
Vediamo allora un flusso ideale che consente di raggiungere lo scopo mettendo il sistema di gestione documentale al centro.
1. Avvio del servizio e creazione del fascicolo
Ne abbiamo parlato nell’Episodio 2 delle Bussole digitali. Gli strumenti che abbiamo a disposizione o di cui ci possiamo dotare, uniti a un catalogo dei procedimenti e a un piano di fascicolazione ci consentono di acquisire in via telematica l’istanza che avvia un procedimento, di registrarla automaticamente a protocollo, fascicolarla e annotare nel sistema di gestione documentale tutte le informazioni che ci serviranno dopo, grazie ai metadati elencati e descritti nell’allegato 5 delle Linee guida AgID sul documento informatico..
Nel momento in cui il cittadino o l’impresa selezionano un servizio online e inseriscono dati e richieste guidati dalla procedura digitale, sappiamo già tutto ciò che serve per registrare correttamente la sua richiesta. Quindi, come abbiamo raccontato:
- il software dei Servizi online si occuperà di raccogliere i dati della richiesta, formare un documento conforme a CAD e linee guida e quindi trasferire al Sistema di gestione documentale il documento e i dati (in forma strutturata, secondo un tracciato immediatamente riusabile da un altro software);
- il Sistema di gestione documentale si occuperà di registrare il documento a protocollo, creare un fascicolo dedicato al procedimento appena avviato e dotato di tutti i metadati necessari e, infine, di mettere a disposizione del software di back-office i dati in forma strutturata ed, eventualmente, il documento.
Qui possono esserci variazioni dettate da situazioni contingenti e tecnologiche. Ciò che non può cambiare è il risultato finale: istanza protocollata, fascicolo creato con indicazione – fra le altre – del suo intestatario e della fase del procedimento e dati strutturati nel software di back-office. Poco cambia, per esempio:
- se è il protocollo che “invia” l’istanza al software di back-office (push) o se è il software che se la va a prendere (pull) o se ancora gliela il portale dei servizi online;
- se è il portale dei servizi che avvisa il software di back-office della presenza di un’istanza protocollata oppure se lo fa il protocollo stesso o anche l’utente che vede una nuova istanza nel registro di protocollo;
- se addirittura è il software di back-office che intermedia le operazioni di protocollazione;
- se i “file” e i metadati che costituiscono il documento sono duplicati nel software e nel protocollo informatico e se stanno solo nel protocollo e il software contiene solo un collegamento ecc.
Sono aspetti importanti, ma ci possiamo tornare in futuro, magari quando si siano stabilite delle prassi condivise.
Quali accorgimenti per la formazione del documento e il formato dei dati strutturati?
Valore del documento e piena efficacia giuridico-probatoria dipendono dalla combinazione di molti fattori, fra cui il rispetto di alcune indicazioni normative: fra queste, l’art. 20 e e l’art. 65 de CAD e il paragrafo 2.1.1 delle linee guida.
La strada maestra per garantire immodificabilità, integrità e provenienza di un documento è la firma elettronica (digitale, di solito). Tuttavia, applicare una firma digitale in un processo di compilazione di un’istanza online risulta decisamente oneroso e inficia la qualità della cosiddetta “esperienza utente”. Il citato art. 65 prevede che sia valida l’istanza composta e presentata tramite uno strumento telematico a cui si è fatto accesso con l’identità digitale, anche al di fuori dell’apposizione della macchinosa (e poco diffusa) “firma SPID” nominata nell’art. 20.
Tuttavia, né l’art. 65 né altre disposizioni spiegano come legare stabilmente l’autenticazione/identificazione tramite identità digitale con il documento prodotto. Una prassi – per così dire di compromesso – prevede di annotare in calce al documento prodotto in formato PDF/A i dati identificativi della sessione SPID o CIE durante la quale l’utente ha concluso e approvato il documento e di trasferire nell’archivio digitale, insieme al documento, anche i dati scambiati con l’Identity Provider durante l’autenticazione dell’utente.
Per il formato da dare ai dati strutturati invece – e purtroppo – non esistono indicazioni perentorie, non ci sono formati standard. Dal punto di vista generale i formati attualmente più usati per la trasmissione di dati strutturati sono il JSON e l’XML. Tuttavia, entrambi i formati si occupano solo della sintassi, mentre la semantica è lasciata alle singole implementazioni. Allo stato attuale non esistono vocabolari e semantiche condivisi, nemmeno in domini specifici della vasta gamma di funzioni proprie degli enti locali.
2. Fasi istruttoria e finale e alimentazione del fascicolo
Creato il fascicolo con i metadati fin qui disponibili, incluso quello dello stato di avanzamento della pratica (che, all’inizio, sarà qualcosa del tipo “Registrata a protocollo”), tutti i successivi scambi di documenti possono essere “catturati” automaticamente o quasi dal Sistema di gestione documentale, che provvede a inserirli nel fascicolo creato all’avvio del procedimento e ad aggiornare i metadati. Non importa se i nuovi documenti sono prodotti internamente e arrivano dal software di back-office oppure se arrivano dall’esterno, dall’intestatario della pratica stessa o da altre amministrazioni coinvolte nella fase istruttoria per rilasciare pareri o altri atti autorizzativi.
Di nuovo, il Sistema di gestione informatica dei documenti è al centro, raccoglie documenti e dati e li rende disponibili al software di back-office e, contestualmente, aggiorna i metadati del fascicolo. Quest’ultima operazione, ragionevolmente, la compie su indicazione del software di back-office, che conosce l’iter procedimentale. Per esempio, quando il software produce il provvedimento finale e lo trasferisce al Sistema di gestione informatica dei documenti per registrazione a protocollo e fascicolazione, gli “chiederà” anche di aggiornare il metadato del fascicolo relativo allo stato di avanzamento della pratica in “Conclusa con esito positivo”.
Ma, alla fine, cosa e quali sono questi metadati del fascicolo?
I metadati, si è detto, alla fine non sono altro che dati che descrivono altri dati o documenti. Nel caso di fascicolo e documenti i metadati li descrivono per consentire di trovarli quando serve e aggiungono anche ulteriori informazioni utili per la loro gestione, per esempio per sapere chi può avervi accesso e, anche, per fare quello che stiamo descrivendo in questo articolo.
Quali informazioni raccolgono e mettono a disposizione? Scorrendo velocemente l’allegato 5 nella parte relativa alle aggregazioni documentali (fra cui i fascicoli), i metadati individuati coprono queste informazioni:
- tipo di aggregazione, tipo di fascicolo (se di fascicolo si tratta), identificativo;
- soggetti collegati e relativo ruolo: amministrazione titolare, amministrazione partecipante, assegnatario, intestatario (persona fisica o giuridica), responsabile del procedimento;
- soggetto assegnatario, tipo di assegnazione, date di inizio e fine assegnazione;
- indice di classificazione;
- numero progressivo;
- oggetto;
- parole chiave;
- materia o argomento del procedimento, denominazione del procedimento (come da catalogo dei procedimenti);
- fase del procedimento (come da catalogo dei procedimenti) – si tratta evidentemente di un’informazione che varia nel tempo;
- indice dei documenti contenuti;
- collocazione fisica (della componente cartacea);
- aggregazione di livello superiore (nel caso, per esempio, di subfascicoli);
- tempo di conservazione.
3. Le pratiche nell’Area personale
Come raccontato nel terzo incontro, l’Area personale del sito, alla quale l’utente (cittadino o impresa) accede con l’identità digitale, contiene una sezione “Le mie pratiche” che consente di osservare lo stato di avanzamento delle pratiche. E, aggiungiamo noi, di sfogliarne il relativo fascicolo. E’ una missione impossibile? No, tutt’altro. Alla fine, gli operatori comunali sono in grado di fare ricerche sui fascicoli: si tratta solo di consentirlo all’utente autenticato, limitatamente ai fascicoli di cui è intestatario. L’intestatario del fascicolo, guarda caso, è uno dei metadati previsti dall’allegato 5.
In linea teorica, sembra tutto dannatamente facile. Sicuramente ci sono difficoltà implementative, accorgimenti informatici da prendere, meccanismi di dettaglio da definire. Però… le risorse per progettare e implementare adesso ci sono! Basta mettere a fuoco con attenzione esigenze e requisiti da rispettare e individuare una corretta architettura per il processo complessivo. Quella qui descritta sembra del tutto ragionevole e sostenibile.
Dove si memorizzano e in che formato si trasmettono i metadati?
Sul dove – e anche sul come – memorizzare i metadati all’interno del Sistema di gestione informatica dei documenti (SGID) possiamo essere decisamente democratici: ogni implementazione di SGID adotterà le strategie più congeniali e compatibili con l’architettura scelta. Tendenzialmente, i metadati sono memorizzati dal SGID all’interno del proprio database, all’interno di qualche tabella relazionata con le altre che descrivono il sistema e i dati che contiene.
Invece, per quanto riguarda la trasmissione, nel nostro caso da SGID ad Area personale, la strada da seguire sembra quelle di adottare il tracciato XML proposto nell’Allegato 5 delle Linee guida, anche se indicato come non tassativo. Per le operazioni di interscambio è fondamentale utilizzare un tracciato standard. Infatti, già l’Area personale deve adattarsi a comporre le chiamate al SGID secondo le API proprietarie di quest’ultimo, se deve anche occuparsi di tradurre il tracciato di metadati che riceve la faccenda diventa decisamente onerosa. Avendone uno a disposizione, che comunque fa il suo lavoro, non si vede motivo di elaborarne di ulteriori e particolari.
Infine, potremmo essere un po’ esigenti anche su un altro aspetto: le etichette dei campi nell’interfaccia utente del sistema. Poiché l’Allegato 5, elencando i metadati, fornisce loro un nome preciso e, quindi, definisce un vocabolario preciso, sarebbe opportuno che anche le interfacce dei software di gestione documentale si adattassero a quel dizionario e lo usassero non solo per la condivisione dei metadati ma anche per l’interfaccia grafica, così da superare anche le differenze terminologiche che spesso generano confusione e imprecisione.
E se non c’è un software di back-office?
Se una funzione comunale (un servizio) non ha un software di back-office dedicato (e ce ne sono, indipendentemente dalla dimensione dell’ente), poco male. Se abbiamo ragionato come raccontato sopra, arriviamo comunque allo scopo. Infatti, lavoriamo direttamente sul protocollo, a livello documentale, ci appoggiamo eventualmente su software da ufficio generici, formiamo i documenti esternamente, li registriamo – come naturale – a protocollo e, in quel momento, aggiorniamo le informazioni (metadati) del fascicolo. Il “giro” funziona lo stesso, perché abbiamo collegato l’Area personale al sistema di gestione documentale (protocollo) , dove tutto confluisce con le informazioni che servono, indipendentemente da come ci è arrivato.
Collegare la sezione “Le mie pratiche” dell’Area personale al sistema di gestione documentale basandosi sui metadati di fascicoli e documenti e non ai tanti software di back-office che gestiscono pratiche ha, inoltre, un ulteriore beneficio: non solo non si esclude nessuno, ma si minimizzano anche i connettori da realizzare. Ogni software di back-office, infatti. è già (o dovrebbe essere) connesso in interoperabilità con il protocollo/sistema di gestione informatica dei documenti, perché dunque non ottimizzare le risorse e sfruttare al meglio questi connettori già esistenti, arricchirli per costruire un archivio digitale ordinato e riusabile e poi partire da lì per esporre al cittadino pratiche, fascicoli e documenti?
Quali ostacoli all’implementazione di questa architettura ideale?
Purtroppo esistono ostacoli non piccoli alla concreta implementazione dell’architettura ideale raccontata negli incontri e riassunta qui sopra. Principalmente sono due: i software di gestione documentale non (ancora) adeguati e la scarsa propensione a creare i fascicoli.
Al riguardo, sempre nel terzo episodio, abbiamo citato un’interessante indagine condotta da Fina Ippolito, funzionario archivista della Soprintendenza Archivistica e Bibliografica per il Piemonte e la Valle d’Aosta, che ha investigato, tramite un questionario, lo stato della gestione informatica dei documenti e dell’archivio corrente dei comuni delle due regioni di competenza e il livello di adeguamento e conformità alle linee guida AgID sul documento informatico. I risultati, che meritano di essere commentati in una sede dedicata, confermano gli ostacoli citati poco sopra: i software non sono ancora allineati alle nuove regole e la fascicolazione sistematica in ambiente digitale è ancora troppo poco diffusa.
Conclusione
Potrebbe suonare strano ma, forse, arrivati a leggere fino a qui non lo è: per rifare il sito occorre per prima cosa adeguare il protocollo informatico e il sistema di gestione documentale alle Linee guida AgID sul documento informatico.
I tempi sono stretti e il mercato non è pronto? Cerchiamo di selezionare quelle soluzioni che non precludano di applicare, a medio termine, il modello sopra descritto e che si dimostrino pronte e disponibili alla condivisione di dati e documenti, in ingresso e in uscita, con propensione all’interazione con altri componenti del sistema informativo. Soprattutto evitiamo, per i servizi online, soluzioni che tengano solo dentro di sé i dati e i documenti e privilegiamo quelle che trasferiscono i documenti prodotti nell’archivio tramite la protocollazione la fascicolazione, anche quelli delle fasi intermedie.
Scarica lo schema completo del flusso ideale per Servizi online e Area personale
Immagine in evidenza: rielaborazione di Ibridamente di una diapositiva creata dal Comune di Modena
