SEND: a che punto siamo con le notifiche digitali?

Pochi giorni fa la comunicazione istituzionale ha annunciato i progressi di SEND (il SErvizio Notifiche Digitali, precedentemente noto come PND – Piattaforma Notifiche Digitali). I numeri sono lusinghieri, si parla di 1.921 enti attivi rispetto a una previsione di 800. Certamente, per chi ha pensato, realizzato e messo a disposizione delle pubbliche amministrazioni lo strumento, andare a vedere quanti enti hanno aderito è ragionevole. Potrebbe andare anche a vedere il volume di notifiche prodotte da ciascuno degli aderenti, ma quello verrà dopo.

E il punto di vista delle amministrazioni aderenti e dei cittadini? Vediamo di darne un po’ conto, pur senza dati a diposizione.

Il punto di vista dei cittadini

Conoscere il livello di soddisfazione dei cittadini richiederebbe un’indagine approfondita. Su web e social vari si intercettano messaggi di chi, pur avendo iscritto il suo indirizzo PEC in INAD^[1]INAD: Indice nazionale dei domicili digitali delle persone fisiche e delle organizzazioni non tenute all’iscrizione in albi o registri. O qualcosa di simile, l’acronimo non è dei più … Continue reading, si lamenta di ricevere posta analogica. INAD non è SEND, ma i due strumenti sono fra loro legati e hanno il comune denominatore di abilitare la comunicazione telematica fra la p.a. e i suoi interlocutori. Probabilmente c’è ancora strada da fare, non basta accendere uno strumento digitale per farlo andare subito a regime e pieno carico. Qual è un tempo ragionevole? INAD è stato annunciato e messo online a giugno 2023 con l’idea che dopo un mese (inizio luglio), fosse da usare. In un mese le amministrazioni non possono adeguarsi se non per gli invii singoli, manuali^[2]Per gli invii singol, manuali, eseguiti magari dal protocollo informatico, basta un po’ di buona volontà per rivedere una prassi operativa e aprire il sito di INAD ad ogni invio.. Per gli invii automatizzati, più o meno massivi, serve qualche adeguamento tecnologico. Un mese non basta, a volte nemmeno per chiedere al fornitore di adeguare il prodotto^[3]Fra l’altro, l’uso oculato ed efficiente di INAD richiede di adeguare ben più di una componente del sistema informativo, almeno osservando lo stato medio di frammentazione della … Continue reading, però adesso sono passati più di sei mesi… Qual è un tempo congruo? Insomma, i cittadini che volessero lamentarsi dopo sei mesi potrebbero iniziare ad averne ragione.

Quanto sopra riguarda INAD. L’integrazione con SEND è addirittura un’attività più complessa, che richiede necessariamente – tolti i casi di uso diretto della piattaforma per invii singoli e scarso volume di traffico – di stabilire connessioni informatiche fra i sistemi coinvolti. Nonostante i contributi PNRR destinati ai comuni e i tempi stretti (inizialmente) posti dagli avvisi, forse per adesso il dato confortante si limita all’adesione degli enti.

Il punto di vista delle pubbliche amministrazioni

Anche per dar conto di cosa pensano le pubbliche amministrazioni servirebbero dati e indagini di soddisfazione. Non posso che fare considerazioni “teoriche”, legate al mio limitato campo di osservazione: ciò che vivo direttamente a livello professionale e ciò che ottengo dal confronto con altre persone coinvolte nel processo di transizione digitale della pubblica amministrazione. Sottolineo che per le pubbliche amministrazioni l’uso di SEND (e di tutte le piattaforme abilitanti) ha due finalità: migliorare l’esperienza del cittadino (o impresa) e rendere meno faticosi i propri processi. La seconda finalità consente di lavorare meglio, liberare risorse impegnate in attività automatizzabili e reimpiegarle in attività che creano valore, di nuovo, per il cittadino.

Sin da quando sono emerse informazioni certe sul suo funzionamento, ho dedicato a come integrare SEND nel sistema informativo (comunale) vari interventi, sia sul blog^[4]Puoi ricercarli tramite il tag PND: altra conseguenza del cambio in corsa dei nomi 🙂 E pensare che alcuni operatori economici potrebbero averci costruito sopra dei brand…. sia in più appartati interventi di formazione rivolti a colleghi che lavorano nella p.a., cercando una visione d’insieme che andasse oltre i requisiti fissati dalle regole di asseverazione degli avvisi PNRR e che, nemmeno a dirlo, mettesse al centro la gestione documentale.

La logica dell’integrazione è sintetizzata in un diagramma, che ritengo ancora valido e ripropongo.

Nota dovuta ma molto tecnica: da quando ho proposto il flusso alcune specifiche SEND sono cambiate e su altre ci sono stati chiarimenti. In particolare si è data più enfasi all’aggiornamento dell’importo del sottostante avviso pagoPA in fase di pagamento. Il diagramma fa invece affidamento sull’aggiornamento dello stato di avanzamento della notifica e dei relativi costi tramite gli “stream“; prevede, cioè, un aggiornamento a blocchi a intervalli di tempo prestabiliti, diciamo quotidiani. Il diagramma potrebbe essere aggiornato inserendo anche questa attività che, comunque, dovrebbe coesistere con l’aggiornamento massivo periodico (da implementare con le dovute cautele). Infatti, sapere se e quando è stata notificato un atto è fondamentale per l’attività amministrativa (ne va, per esempio, dell’esigibilità di un debito con i conseguenti risvolti di bilancio e dell’interruzione dei termini di prescrizione). Saperlo solo al momento del pagamento serve a poco.

Centralità del sistema di gestione informatica dei documenti

Il diagramma mette il sistema di gestione informatica dei documenti (SGID) al centro, come unico punto in cui:

• si concentrano i documenti da notificare;
• si realizza il dialogo con SEND.

Il SGID rende poi disponibile a tutto il sistema informativo le informazioni ricavate da SEND (stato di avanzamento della notifica, data della notifica, costo della notifica, attestazioni opponibili a terzi e.. direi basta). Il SGID si occupa anche della conservazione a norma (presso un unico conservatore, possibilmente) della documentazione prodotta, SEND o non SEND. Soprattutto, il SGID è quello che fa fede ed è il luogo dove si forma il fascicolo del procedimento^[5]Nemmeno il fascicolo informatico del procedimento è un vezzo dell’archivista maniaco del controllo. Oltre che un obbligo esplicito di legge, è l’unico strumento operativo che consente … Continue reading.

Quante implementazioni di SEND sono state condotte in questo modo? Che io sappia… nessuna!

Le logiche commerciali hanno portato i fornitori di ICT della p.a. a proporre prodotti nuovi, aggiuntivi, più visibili e immediatamente riferibili alla mole di denaro impressionante messa a disposizione dal PNRR^[6]Per mia particolare avversione agli acronimi e alle sigle, sciolgo anche PNRR: Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. A uso di chi leggerà fra decenni: il PNRR è la declinazione italiana di un … Continue reading. Si sarebbe dovuto invece, in ogni amministrazione:

• migliorare il sistema di gestione documentale;
• collegarlo (solo lui) a SEND;
• collegare ai sistemi di gestione documentale tutti i software che producono documenti;
• migliorare le integrazioni con pagoPA (attualizzazione dell’importo e rendicontazione).

Riguardo il terzo punto, poteva essere anche la volta buona per addivenire a uno standard per “protocollare” i documenti via API^[7]API sta per Application Programming Interface. Anche qui ci sono numerose varianti tecniche, ma, di fatto, l’API è la diavoleria che consente a un software di parlare con un altro, di leggere … Continue reading e creare, finalmente, ordine nelle regole di gestione documentale con tutte le “magnifiche conseguenze e progressive“^[8]Ho già scomodato Leopardi in una discutibile parafrasi, non tedio ulteriormente su cosa un SGID degno di questo nome possa abilitare. Rimando al post conclusivo del ciclo di incontri sulle … Continue reading.

Ragionando a livello di sistema, la situazione la dice lunga su:

• la capacità della singola amministrazione di incidere sulle scelte implementative dei software;
• la capacità delle istituzioni centrali di coinvolgere le amministrazioni (centrali periferiche o locali) impegnate in trincea quando si tratta di dettare le regole di cornice^[9]In certi ambiti si usa distinguere fra buyer e user e mettere in luce i rischi che si corrono quando il primo è scollegato dal secondo..

Conseguenze della diversità implementativa

Preso atto del fatto che il SGID è un “non pervenuto”^[10]Eppure fra i dati da passare a SEND c’è pure il numero di protocollo. costante nelle implementazioni, restano comunque ampi margini di discrezionalità su come adeguare i sistemi informativi (comunali) a SEND.

Se è vero che la diversità è la base della vita e della sopravvivenza^[11]E pure della resilienza, va’. delle specie, è anche vero che i sistemi informativi non sono sistemi biologici. Quando si digitalizza l’uniformità è la base del successo. La definizione di attori dei processi e rispettivi ruoli e responsabilità è imprescindibile. Già questo dovrebbe bastare a convincere che qualche conseguenza non desiderabile c’è.

Troppo apodittico e dogmatico? Vediamo due esempi. Altri per esercizio a casa.

1. Ho integrato il software delle multe del fornitore X con SEND direttamente e poi voglio integrare con SEND anche il software dei tributi del fornitore Y. Devo integrare da zero. E no, l’integrazione con SEND non mi esenta da protocollare come si deve i documenti, cioè trasferirli nel SGID^[12]La registrazione nel SGID va fatta a prescindere, ma ricordiamo che fra i dati da passare a SEND c’è pure il numero di protocollo (v. poco sopra).. Ho 4 integrazioni (due standard e due no) da sviluppare e mantenere. Quella standard (con SEND) basterebbe farla una volta, sennò che standard è? Quando poi i software da integrare sono 10…
2. Ho implementato un unico punto di dialogo con SEND e adesso voglio integrarci il software X che ha anche esigenze di pagamento. Nel mio disegno l’attualizzazione in tempo reale dell’importo passa dal software X. Il software X (chi l’ha fatto, insomma), invece, pretende di demandare l’attualizzazione dell’importo in toto al partner tecnologico pagoPA. Non se ne esce.

Ovviamente, l’autonomia organizzativa dei singoli enti è sacrosanta. Però deve esercitarsi all’interno di un quadro di conformità normativa teso anche a garantire efficienza. Ecco, la centralità del SGID oltre a essere statuita dalla legge^[13]Dpr 445/2000 e d.lgs 82/2005, fonti del diritto di rango primario o quasi (il dpr è un testo unico e attinge da norme precedenti di ranghi distinti). Il d.lgs 42/2004 ribadisce un concetto secolare: … Continue reading è anche necessaria per l’efficienza. Frammentare e duplicare non è mai una buona idea.

Stiamo osservando il processo per intero?

Gli avvisi PNRR non possono coprire tutti gli aspetti dei processi digitali sui quali hanno intenzione di incidere. Un po’ per non interferire sull’autonomia organizzativa appena citata, un po’ per pragmatismo di gestione. Sarebbe impossibile entrare nel dettaglio di migliaia di interventi in poco tempo. In linea teorica è un approccio ragionevole: va da sé che il beneficiario di fondi spesso sovradimensionati rispetto ai risultati di base da raggiungere abbia interesse a impiegare l’avanzo per migliorarsi.

A questo si aggiunga che l’asseverazione dei singoli interventi da finanziare, il più delle volte, valuta un sottoinsieme dei requisiti posti dagli avvisi.

Il caso di SEND non fa eccezione. Si verifica che l’ente abbia fatto “onboarding“, che abbia depositato un atto con un certo codice tassonomico^[14]Sul fiorire di tassonomie slegate una dall’altra mi sono già soffermato (qui, anche se si parla di pagoPA). Sarebbe il caso di tornarci per vedere come tenerle tutte insieme a partire dalla … Continue reading, che sia stato letto dal destinatario e che, in caso di pagamento, risulti il pagamento preceduto dall’interrogazione dell’API di SEND che restituisce il costo definitivo della consegna della notifica^[15]Da 1 euro in su, variabile per zona d’Italia dove si raggiunge il destinatario analogico.. Tutto qui. Non si verifica niente della qualità documentale dell’atto notificato, nemmeno che il numero di protocollo dichiarato sia effettivamente un numero di protocollo^[16]Fra l’altro, è molto ma molto strano che questo numero di protocollo non sia minimamente esposto al destinatario: non nell’avviso di avvenuta ricezione, non nell’interfaccia … Continue reading. Non si verifica niente dell’usabilità del processo che porta un ente a produrre un documento nativo digitale^[17]Pardon, in realtà all’avviso andrebbe bene anche una digitalizzazione di un documento analogico.. Tutto ciò va anche bene, dovrebbe essere naturale che chi commissiona degli adeguamenti faccia in modo di aggiungere condizioni di contorno che esaltino la propria autonomia organizzativa.

Abbiamo pensato a come far convivere la messa a disposizione dello stesso documento oggetto di notifica sull’area personale del sito dell’amministrazione, che è pure oggetto di altro intervento PNRR? Spiego meglio: il modello di sito comunale, anche in ossequio al Codice dell’amministrazione digitale e alla legge su procedimento amministrativo (l. 241/1990) che valgono per tutte le amministrazioni, prevede che sia presente un’area personale in cui, dopo autenticazione tramite identità elettronica, ogni cittadino veda fascicoli e documenti che lo riguardano. L’area personale dovrebbe ospitare anche una multa per eccesso di velocità, una cartella esattoriale o la lieta notizia che il cittadino ha un credito tributario verso il comune^[18]Esisteranno pure atti notificati che recano buone notizie…: e se il cittadino ne prende visione lì e perde interesse per la consultazione su SEND? E se intanto parte il processo di notifica SEND (e deve partire, altrimenti non c’è notifica), magari analogico, che genera spese per la collettività? Niente che non si gestisca, ma occorre intervenire su un processo che ha un’estensione molto più vasta di quella perimetrata da specifiche SEND e avviso PNRR.

Attualizzazione dei costi di notifica

Si è parlato molto, almeno fra gli addetti ai lavori, di attualizzazione dell’importo in tempo reale. A mio avviso, in modo non del tutto centrato, come se tutte le criticità dell’implementazione di SEND fossero in questo punto, che è senz’altro importante, ma non è tutto. Fra l’altro, il problema dell’attualizzazione dell’importo potrebbe essere un non-problema, o, almeno, non un problema legato solo a SEND. Da quando la piattaforma nazionale dei pagamenti è nata, la possibilità di aggiornare in tempo reale l’importo del dovuto è stato uno dei punti di forza di pagoPA^[19]Anche il modello di avviso di pagamento nazionale, uguale per tutti gli enti, riporta l’avvertenza che l’importo potrebbe subire variazioni in ragione di sconti, aggiunta di interessi ecc.. Nella maggior parte dei casi l’importo varia in funzione del momento in cui il debitore è informato del debito, L’avvento di SEND, che consente di conoscere in tempo reale il momento della notifica, avrebbe dovuto finalmente abilitare questa possibilità^[20]Con le comunicazioni analogiche la certezza del momento della notifica si realizza a distanza di giorni, talvolta anche dopo il pagamento di quanto richiesto, e ciò rende impossibile aggiornare … Continue reading.

I partner tecnologici pagoPA (PT) dovrebbero permettere l’attualizzazione dell’importo a prescindere da SEND. Invece si sta facendo confusione e pare che l’importo vada aggiornato solo per conteggiare le spese di spedizione. Non è così! Infatti, l’importo delle multe aumenta dopo 5 giorni, quello degli accertamenti tributari ha spesso e volentieri calcoli di spese e interessi di mora che variano anche su base giornaliera…

La questione potrebbe anche risolversi in maniera semplice:

• la posizione debitoria pagoPA qualcuno (diciamo un software) l’ha creata nell’archivio dei pagamenti in attesa del PT;
• bene, quando al PT arriva l’input di autorizzare il pagamento, non dovrebbe fare altro che chiedere al qualcuno di cui sopra di ricalcolare l’importo;
• il qualcuno di cui sopra fa le sue verifiche, se il pagamento include anche la notifica via SEND aggiorna anche quella.

Questo a grandi linee, poi ci sono vari dettagli tecnici da considerare: per esempio distinguere pagamenti fissi da pagamenti variabili, gestire i pagamenti variabili creati direttamente da interfaccia del PT senza un software alle spalle oppure la varietà di logiche con cui i sistemi informativi si interfacciano con SEND…

SEND fa ciò che promette?

Le funzioni di SEND, tanto della sua interfaccia grafica quanto nelle sue API, sono definite e spiegate chiaramente nel manuale operativo e nelle associate specifiche tecniche (=definizione delle API).

Un test diretto come utilizzatore lato pubblica amministrazione, sollecitato anche dal confronto con altri che ne seguono le vicende ha evidenziato due aspetti che meritano di essere approfonditi.

1. Le attestazioni opponibili a terzi sono i documenti che la piattaforma produce in automatico e che, estratti dalla pubblica amministrazione mittente o dal destinatario, possono essere prodotti come prova valida in un contenzioso giudiziario o altrove. Il decreto ministeriale n. 58 del 2022 (il regolamento della piattaforma SEND) prevede espressamente (articolo 12) che queste siano prodotte automaticamente e marcate temporalmente. Al gestore della piattaforma è demandato di individuare altri strumenti tecnologici per garantirne autenticità, immodificabilità e integrità. Il manuale operativo parla di apposizione di un sigillo elettronico qualificato. Problema: le attestazioni scaricate dall’interfaccia SEND (o via API) recano la dicitura “firmato digitalmente” ma sono dei PDF senza alcuna traccia né di sigillo qualificato, né di marca temporale. Ora, non che i tribunali e gli avvocati siano mediamente attenti a questi dettagli, ma l’autenticità di quelle attestazioni non è minimamente garantita: creare un PDF in tutto e per tutto indistinguibile da un’attestazione SEND è un attimo. Senza sigillo l’autenticità si apprezza solo facendo un (difficile) raffronto con quanto risulta nel sistema.
2. Ancora il regolamento di SEND (articolo 10, comma 3) prevede che, in caso di notifica analogica dell’avviso di avvenuta ricezione^[21]L’avviso di avvenuta ricezione (AAR) è un messaggio che viene recapitato via PEC o raccomandata che avvisa che su SEND c’è un documento notificato di cui prendere visione. … Continue reading, questo rechi un link (o qr-code) per prelevare i documenti anche senza identità digitale SPID/CIE. Ora, l’esemplare di avviso di ricevimento inviato via PEC e disponibile in piattaforma non ha questo link. Niente esclude che, in caso di notifica analogica, si stampi un avviso di avvenuta ricezione diverso. Però, perché complicare le cose, se ce n’è già uno pronto? Fra l’altro, anche chi ha un domicilio digitale e riceve l’avviso via PEC potrebbe non avere un’identità digitale per accedere al documento su SEND^[22]Segnalo al riguardo il post Linkedin di Sergio Sette..

Ci sono poi funzioni che SEND non dichiara ma che potrebbero essere utili. Per esempio:

• esporre il numero di protocollo del documento notificato, per successivi riferimenti. E’ presente l’identificativo univoco della notifica (IUN), ma questo è senz’altro più “volatile” del numero di protocollo;
• corredare la stampa analogica che si ottiene all’ufficio postale (o presso un punto RADD – Rete Assorbimento Divario Digitale), tramite un frontespizio o altro, dei dati salienti della notifica per facilitare la conservazione da parte dei destinatari totalmente analogici^[23]La stampa analogica potrebbe essere addirittura creata come “copia conforme” o come copia secondo l’art. 3-bis del CAD, ma mancano probabilmente alcuni presupposti. Al momento la … Continue reading;
• consentire a chi accede all’interfaccia di SEND di ottenere, oltre ai singoli file “originali” depositati dall’ente mittente, anche una stampa unica riepilogativa, per esempio la concatenazione di tutti i PDF oggetto della notifica e delle attestazioni opponibili a terzi, con un frontespizio con i dati della notifica stessa. Questo sarebbe utile per aiutare chi voglia “conservare” il documento sul proprio PC o su una cartella in un servizio cloud. Senza i dovuti accorgimenti, a distanza di tempo, si potrebbe perdere qualche informazione di contesto utile, per esempio la data di notifica. Per dieci anni le informazioni sulla notifica sono disponibili su SEND, ma per chi riceve molte notifiche potrebbe non essere immediato individuarle.

Foto di jacqueline macou da Pixabay